Gesamtverteidigung akut – Warum sich die zivile ­Verteidigung weiterentwickeln muss

Die Konzeption Zivile Verteidigung (KZV) aus dem Jahre 2016 wird bald acht Jahre alt. Jahre, in denen sich die sicherheitspolitische Lage in Teilen dramatisch, ver­ändert hat. Es erscheint also völlig berechtigt, sich die Frage zu stellen, ob die KZV in ihrer jetzigen Form noch Bestand haben kann, oder ob auch sie, der Logik der Zeitenwende folgend, weiterentwickelt werden muss.

Spätestens seit dem russischen Angriff auf die Ukraine ist diese Frage klar mit „Ja!“ zu beantworten. Doch welcher Richtung soll eine solche Weiterentwicklung folgen? Einen wichtigen Fingerzeig geben die neuen verteidigungspolitischen Richtlinien aus dem letzten Jahr (VPR 2023). Dort wird eine „Nationale Zielvorgabe“ für die zivile Verteidigung formuliert, in der zuallererst festgehalten wird, dass der Kernauftrag der Landes- und Bündnisverteidigung nur gesamtstaatlich und im Rahmen der Gesamtverteidigung zu erfüllen sei.

Nun ist auch die Gesamtverteidigung, begrifflich wie inhaltlich, in den zurückliegenden Jahrzehnten, um es freundlich auszudrücken, eher nachrangig diskutiert worden. Nach dem Glossar des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) handelt es sich dabei um den Oberbegriff für die militärische und die zivile Verteidigung, wobei beide Säulen organisatorisch eigenständig sind, aber in einem unauflösbaren Zusammenhang stehen. Das besondere an der Gesamtverteidigung sei dabei, dass die militärische und die zivile Seite unter gemeinsamer politischer Führung eng zusammenwirken und die Gesellschaft mitwirken müsse.

Dies vor Augen werden in den VPR 2023 dann auch die Bereiche herausgearbeitet, in denen wesentliche Unterstützungsleistungen für die Gesamtverteidigung durch die zivile Seite zu erbringen seien. Infrastruktur, Logistik, Gesundheitsversorgung, sowie Schutz und Sicherung werden dabei angesprochen. Und auch das Ziel der zivilen Verteidigung wird dort aus Sicht des Verteidigungsministeriums festgehalten: „Übergeordnetes Ziel der Zivilen Verteidigung ist es, die Zivilbevölkerung sowie eigene und verbündete Streitkräfte versorgen zu können, um deren Operationsfähigkeit und Operationsfreiheit im Bedarfsfall uneingeschränkt und durchhaltefähig zu gewährleisten.“

Gerade der letztgenannte Satz wirft für Interessierte, aber auch Verantwortungsträger außerhalb der eigenen sicherheitspolitischen „Bubble“ direkt Fragen auf. „Was bedeutet das eigentlich im Klartext?“ wird dann gefragt. Und „Steht das im Zusammenhang mit der Diskussion um eine „Kriegstüchtigkeit“?“ Diese Fragen machen auch deutlich, dass es trotz aller auf dem Tisch liegenden Fakten bisher nicht gelungen ist, hinreichend Eingang in den politischen, bzw. gesellschaftlichen Diskurs zu finden. Noch immer werden die Debatten nicht in größeren Zusammenhängen geführt und Gesetzesvorhaben verharren noch zu oft in der reinen Ressortdenke.

Während die Zeitenwende der Streitkräfte große politische und mediale Resonanz und auch eine auskömmliche Finanzierung im breiten Konsens findet, ist der zivile Pfeiler der Gesamtverteidigung weder medial noch politisch präsent und fristet auch hinsichtlich seiner Ressourcen ein eher trauriges Dasein. Diese ­Diskrepanz gilt es zügig aufzulösen. Noch zu häufig werden Verteidigungsaus­gaben einseitig auf Streitkräfte und fast nie im Sinne der Gesamtverteidigung thematisiert.

Dabei war schon die KZV 2016 als ressortübergreifende Konzeption angelegt, die, vor dem Hintergrund der Terroranschläge 2001 und des Sommerhochwassers 2002 und der daraus folgenden „Neuen Strategie zum Schutz der Bevölkerung“, sowie der schon damals vollzogenen Veränderungen im sicherheitspolitischen Umfeld, die gesamtstaatliche Sicherheitsvorsorge auf eine aktuelle konzeptionelle Grundlage stellen und die Voraussetzungen für eine planerische Umsetzung schaffen sollte. Wenn das gelungen wäre, würden sich wahrscheinlich die Krankenhausreform und die Reform der Notfallversorgung in einem konzeptionellen Dreieck mit der erstmaligen Erarbeitung eines Gesundheitssicherstellungs- und –vorsorgegesetz (GSVG) bewegen. So allerdings wird die Krankenhausreform als eigenes Vorhaben bearbeitet, während die Reform der Notfallversorgung, mit dem wesentlichen Aspekt der Neuordnung des Rettungsdienstes zeitlich nachgeordnet läuft und ein GSVG über den Status eines internen ministeriellen Entwurfes wohl noch nicht hinausgekommen ist. Letzteres, obwohl im Koalitionsvertrag von SPD, Grünen und FDP ein Gesundheitssicherstellungsgesetz für diese Legislaturperiode in Aussicht gestellt ist. So ist es auch nicht verwunderlich, dass weder bei der Krankenhausreform, noch bei der Reform der Notfallversorgung Fragestellungen des Bevölkerungsschutzes und der zivilen Verteidigung wesentliche Aspekte sind.

Aber es ist natürlich auch so, dass sich ein solches Mindset nicht „über Nacht“ herausbildet. Führen wir uns vor Augen, dass wir als Gesellschaft nach dem Ende des Kalten Krieges etwa 30 Jahre in der Annahme leben durften, dass ein Krieg auf dem europäischen Kontinent durch mindestens partnerschaftliche Verbindungen zwischen den Staaten Europas ausgeschlossen werden könne. Die Europäische Union, als ihr sichtbarer konstitutioneller Rahmen und die USA, als starker Partner mit Interesse an einem friedlichen und prosperierenden Europa, waren die Gewähr für diese Annahme.

Verteidigungsminister Boris Pistorius hat dann im November letzten Jahres mit seiner Forderung „Wir müssen kriegstüchtig werden!“ den Finger in eine vitalbedrohliche Wunde gelegt. Plötzlich gibt es in Europa wieder einen Aggressor und nicht nur Freunde. Und das bedeutet für die Gesamtverteidigung, dass Sicherheit – und zwar militärische und zivile – nicht mehr nur mit Staaten, sondern auch gegen Staaten zu organisieren ist. Das ist die wirkliche Neuigkeit in der europäischen Realität. Dies war im Jahr 2016 höchstens im Ansatz zu erkennen und muss jetzt für eine Weiterentwicklung der KZV maßgeblich sein.

Sie muss vor diesem Hintergrund für die eingangs genannten Bereiche Infrastruktur, Logistik, Gesundheitsversorgung, sowie Schutz und Sicherung deutlich konkreter werden und eine deutschlandweit gültig Grundausrichtung definieren. Schließlich setzt die Gewährleistung von Operationsfähigkeit und insbesondere Operationsfreiheit in einem beweglich geführten Kampf voraus, allerorts dieselben Voraussetzungen anzutreffen.

Da es für den Bereich der Gesundheitsversorgung noch keine belastbare gesetzliche Sicherstellungsgrundlage gibt, lohnt es sich vermutlich am ehesten, hier einen genaueren Blick auf die ebenfalls eingangs gestellte Frage zu werfen, was denn die nationale Zielvorgabe für die zivile Verteidigung konkret bedeute. Auf diese Weise können nämlich auch ein paar Seitenlinien und Nebenaspekte mitbeleuchtet werden, die deutlich machen, dass sich der hohe Grad gesellschaftlicher Vernetzung auch in diesem Bereich wiederfindet und besondere Ansprüche an die „Systembelastbarkeit“ stellt.

Für die Gewährleistung der Gesundheitsversorgung in der Krise und im bewaffneten Konflikt, oder auch im Rahmen der Landes- und Bündnisverteidigung (LV/BV) gilt im Übrigen heute noch das, was in den Rahmenrichtlinien zur Gesamtverteidigung bereits 1989 festgestellt ist: „Das weitgehend auf die Normalver­sorgung im Frieden ausgerichtete Gesundheitswesen wird nur dann in der Lage sein, eine plötzlich anfallende große Anzahl von Verletzten und Kranken gleichzeitig zu behandeln, wenn die Einrichtungen der gesundheitlichen Versorgung auch den Anforderungen eines Massenanfalls rechtzeitig Rechnung tragen können.“

Und damit hier gar kein Zweifel aufkommt: Es sind nicht einmalig zwanzig oder fünfzig Patienten gemeint, wenn von einem Massenanfall gesprochen wird, sondern eher 1000 Verwundete, die in einem Bündnisfall für einen längeren Zeitraum täglich anfallen können. Dazu kommen zivile Opfer im eigenen Land durch direkte oder hybride Kriegseinwirkung. Allein diese Zahlen machen die Dimension deutlich, die die Systembelastbarkeit der Gesundheitsversorgung prüft.

Und dabei geht es nicht nur um Betten und Behandlungsplätze, sondern auch um strategischen Patiententransport, eine sichere und gesicherte Versorgung mit Blut und Blutprodukten, eine stabile und mehrfach ausgelegte Logistikkette für Medikamente und Medizinprodukte und letztlich auch die Sicherstellung eines in der Lage erhöhten Personalbedarfs über alle Bereiche und Disziplinen. Mit der vorgenannten zahlenmäßigen Dimension kommen alle bisher eingeführten und erprobten Instrumente, wie etwa das Kleeblatt-System, sehr schnell an ihre Grenzen und verlieren ihre Tauglichkeit.

Zudem kennen wir bisher ja nur Krisen oder krisenhafte Lagen, in den die erforderliche Infrastruktur intakt bleibt und nur die Corona-Lage hat uns bisher einen Vorgeschmack darauf gegeben, wie es sich darstellt, wenn durch Eigenbetroffenheiten plötzlich eine größere Zahl des geplanten und erforderlichen medizinischen Personals nicht mehr zur Verfügung steht.

Uns sollte als Gesellschaft aber absolut klar sein, dass eine Lage, in der die Gesundheitsversorgung im Rahmen der zivilen Verteidigung sicherzustellen ist, eben auch getötetes, bzw. schwer verletztes medizinisches Personal und zerstörte Krankenhäuser und Behandlungseinrichtungen bedeuten kann und damit die absolut verfügbaren Ressourcen reduziert würden.

Zudem würde sich auch die Richtung der Unterstützung ändern und das zivile Gesundheitswesen wird den Sanitätsdienst der Bundeswehr (SanDstBw) unterstützen müssen. Alle bekannten Verfahren, etwa mit Hilfeleistungsanträgen zivile Lücken zu schließen, kämen damit zu einem natürlichen Ende. Daneben wäre auch mit der Abwanderung ausländischer ziviler Beschäftigter zu rechnen und auf die Selbsthilfefähigkeit der Bevölkerung würde es verstärkt ankommen. Die kommunale Ebene würde als untere Katastrophenschutz-, bzw. Zivilschutzbehörde des weiteren auch Maßnahmen zur Erweiterung der Versorgung in der Krise ergreifen müssen.

Nach den Rahmenrichtlinien von 1989, die nach hiesiger Kenntnis nicht aufgehoben sind, würde es hier – auf Kosten des Bundes – u.a. darum gehen, dass Träger und Inhaber von Einrichtungen der gesundheitlichen Versorgung ihre Leistungsfähigkeit auf die Anforderungen des gesundheitlichen Zivilschutzes umstellen, erweitern und die Einsatzbereitschaft herstellen. Das wird eine herausfordernde Aufgabe, da aktuell hierfür weder ein Lagebild, noch eine Führungsstruktur, noch eine ggf. erforderliche persönliche Schutzausstattung verfügbar bzw. implementiert ist.

Wie wichtig die „Nationale Zielvorgabe“ für die zivile Verteidigung ist, um auch das übergeordnete Ziel der zivilen Verteidigung zu erreichen, die Zivilbevölkerung sowie eigene und verbündete Streitkräfte versorgen zu können, um deren Operationsfähigkeit und Operationsfreiheit im Bedarfsfall uneingeschränkt und durchhaltefähig zu gewährleisten, mag noch durch die folgenden Fakten unterstrichen werden: Rechtlich weisen gerade die Themenfelder Rettung und Sicherheitsvorsorge in Bezug auf die Rechtsgrundlagen, Kompetenzen und Finanzierungsgrundlagen eine gewisse „Vielstimmigkeit“ auf. Und auch personell sieht es nicht gut aus. Während die Baby-Boomer mit einer Jahrgangsstärke von deutlich über 1 Millionen Menschen bald in den Ruhestand treten, kommen aktuell nur etwas mehr als 700.000 Menschen jedes Jahr neu in den Arbeitsmarkt hinein und verbleiben dann häufig auch nur drei bis fünf Jahre im erlernten Beruf. Wie also zukünftig die ergänzenden Hilfeleistungspotenziale in der Gesundheitsversorgung personell alimentiert werden sollen, ist eine der zentralen Fragen 2030+ und muss im Zuge der Weiterentwicklung der KZV beantwortet werden. Das „konzeptionelle Dreieck“ aus Krankenhausplanung, Notfallversorgung und Gesundheitssicherstellung wird dabei der Dreh- und Angelpunkt für die Systembelastbarkeit der Gesundheitsversorgung und der deutschen Verteidigungsfähigkeit sein. Gesamtverteidigung im besten Sinne.

Daneben ist die Durchhaltefähigkeit der Hilfsorganisationen in ihrer Unter­stützungsaufgabe für die Gesamtverteidigung ein entscheidendes Kriterium. Das Ehrenamt muss attraktiver werden und stärker auf diese Aufgaben zugeschnitten werden. Als Beispiel mag die für Streitkräfte und Hilfsorganisationen entscheidende Qualifikation des Rettungssanitäters dienen. Wenn in der aktuellen Diskussion der Notfallversorgung aus qualitativen Gründen eine Verlängerung der Ausbildung von drei Monaten auf ein Jahr angestrebt wird, geht dies völlig am Bedarf des Ehrenamtes in der Gesamtverteidigung vorbei.

Seit einigen Wochen gesellt sich in der vorwiegend fach-öffentlichen Debatte der Begriff „Operationsplan Deutschland“, oder OPLAN DEU, wie er im militärischen Jargon benannt ist, hinzu. Neben der Sicherstellung des Aufmarsches deutscher und verbündeter Streitkräfte aus und durch Deutschland, was mit dem Begriff der „Drehscheibe“ beschrieben wird, und der Sicherstellung des militärischen Anteils der Gesamtverteidigung, geht es hier insbesondere um die zivil-militärische Zusammenarbeit, bzw. um die Koordination zur gegenseitigen Unterstützung. Dies bedeutet nichts anderes als die Verschränkung von militärischer Unterstützung der Zivilverteidigung einerseits und ziviler Unterstützung der militärischen Verteidigung andererseits. Damit ist nach vielen Jahren planerischer Abstinenz eine außerordentlich anspruchsvolle Aufgabe unter den Vorzeichen eines möglichen Krieges von außen definiert. Es wird also gut daran getan, auf die Worte des Generalinspekteurs der Bundeswehr, General Carsten Breuer, zu hören, der vor Kurzem einen Fünfjahres-Zeitraum zur Erlangung der Kriegstüchtigkeit ­definierte.

Die beschriebene Verschränkung von militärischer und ziviler Verteidigung be­deutet im Umkehrschluss, dass auch für die Weiterentwicklung der KZV und daraus abgeleitete Maßnahmen zur Verbesserung der zivilen Fähigkeiten maximal dasselbe Zeitfenster bleibt. Vor dem Hintergrund einer zunehmenden Bedrohung durch hybride Einflussnahme ist das zivile Zeitfenster ggf. sogar noch kürzer. Es kann also nur darum gehen, hier den Schwerpunkt der Maßnahmen in der Gefahrenabwehr zu setzen und ihnen Vorrang einzuräumen. Notwendige Umsteuerungen und Veränderung des Schwerpunktes sollten dann ebenso kurzfristig erfolgen.

Zum Schluss: Die Diskussionen um den Begriff der Kriegstüchtigkeit mit der Fristsetzung von fünf Jahren, die Zeitenwende-Rede des Bundeskanzlers, die VPR 2023 mit der Nationalen Zielvorgabe für die zivile Verteidigung und bis dato zuletzt der OPLAN DEU machen mehr als deutlich, dass die KZV aus dem Jahre 2016 in kurzer Frist überarbeitet werden muss.

Bei all den Begriffen und Dokumenten, die aktuell die Debatte prägen, fehlen weitgehend noch die zivilen Entsprechungen und gesetzlichen Grundlagen. Das oben beschriebene konzeptionelle Dreieck der Gesundheitsversorgung wäre dabei das taugliche Objekt für ein ganzheitliches zivil-militärisches Denken und der Lackmustest, ob die Priorität und die Eilbedürftigkeit einer weiterentwickelten zivilen Verteidigung in den Köpfen der Entscheiderinnen und Entscheidern auf allen Ebenen angekommen ist. Eine Zeitenwende Streitkräfte ist eindeutig zu kurz gesprungen – wir brauchen eine Zeitenwende Gesamtverteidigung. Das ist akut.